一、中国高校分类发展的依据及问题
高等教育体系的结构优化与内涵发展是当前教育治理的重大战略议题。当前，我国正处在产业结构转型升级的关键时期，既需要各类理论基础扎实的拔尖创新型人才，也需要适应生产、建设、管理、服务一线需求的高级应用型人才，还需要更多高素质的高技能人才和高端技能人才。
但是，在目前看来，中国高校长期在单一评价标准的影响下，存在办学特色不鲜明、资源配置效率低下、发展路径趋同等一系列问题。这些问题不仅制约高等教育服务社会的功能，也在更深的层面凸显评价机制改革的紧迫性。
为此，国家政策层面已明确提出要推进高校分类管理改革，建立分类管理、分类评价机制。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（下文简称《纲要》）明确要求“分类推进高校改革发展”，强调“引导高校在不同领域不同赛道发挥优势、办出特色”。
高等教育系统是知识创新的关键场所，推动高等教育分类发展有利于尊重不同类型知识的创新规律，促进各类知识传递更新。在知识化时代，知识要素在创新生态中占据枢纽地位。因此，这一改革方向符合当下经济社会发展的需要。同时，每个学生的资质、旨趣不同，需要国家提供适合不同类型学生的高等教育，这也是中国高等教育分类发展的主要现实依据。
在过去几十年中，国内学者对高等教育分类发展作了许多理论探讨，在一定程度上为我国高等教育分类改革奠定了理论基础。其中，中国高等教育学科创始人潘懋元提出的高等教育“三分法框架”最具代表性。
他在立足中国高等教育发展现实的基础上，结合联合国教科文组织国际教育标准分类法（ISCED）的主要框架，将高等教育第一阶段（国际教育标准分类法中的第5级）划分为两大类型，即5A（学术类）和5B（应用职业类）。
其中，5A类进一步细分为5A1型和5A2型两个亚类。5A1型即综合研究型大学，这种高校聚焦基础理论研究，培养具有博士深造潜质的学术研究人才；5A2型即多科/单科专业型院校，侧重应用理论开发，培育不同层级的专业人才。
与5A类高校不同的是，5B类院校作为第三类型，由多科/单科职业技术院校或技能型学院组成。这类高校以职业技能实训为核心，着力培养生产服务一线的技术应用人才。这是潘懋元提出高等教育“三分法框架”的最初构想。
到2009年，他又根据教育改革形势，进一步明确我国高校的三种基本分类：学术型大学（研究型大学）、应用型本科高校（多科性或单科性的院校和职业技术高校）和职业技术高校（多科性或单科性的院校）。《纲要》首次在国家文件中明确我国高等教育的分类依据：“按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位，区分综合性、特色化基本方向。”由此可以看出，潘懋元提出的分类方法与《纲要》提出的分类标准如出一辙，可以将其视为当今高校分类的主要理论依据。
所不同的是，《纲要》提出的分类标准是一种导向性的宏观分类，并没有细化各类高校的具体构成，并且在三种分类之外还加了“等”这一关键词，意味着在未来的分类实践中，需要辩证看待“分类”与“体系”。因此，基于中国庞大而复杂的高等教育体系这一事实，我国的高校分类标准应被视为一种宏观上的、包容性的、开放式的、动态型的分类导向，而不是一成不变的分类标准。
未来，有可能在三大类型基础上衍生出更多类型。然而，以往的研究及现有的宏观分类均缺乏可操作性标准，不能很好地指导分类评价实践，导致分类改革路径依然模糊，影响高等教育改革的整体进程。基于此，本研究围绕如何根据发展定位对不同类型高校进行区分，以及如何构建差异化发展为导向的分类评价机制两大问题展开研究，旨在通过明确不同类型高校的发展定位，提出深化分类评价机制改革的具体路径与政策建议。
二、高校分类发展的动因与运行逻辑
高校分类发展是时代的必然趋势，它是在内涵式发展与外部环境驱动共同作用下的结果。美国学者克拉克·克尔（Clark Kerr）指出，“现代高等教育系统一个必不可少的原则是功能的分化”，全世界的高等教育在21世纪的发展方向“既不走向所有学校同质化、彼此低水平竞争，也不维持森严的等级壁垒、牺牲大多数人的机会，而是通过精巧的制度设计，在分化中寻求系统优化”。
这意味着未来的高等教育是一个功能高度分化的复杂体系，这一体系内部有着精细的分类，每一类型都独具特色，将体现出多元化发展路径，这是其内涵发展的必然要求。此外，第四次工业革命的到来，直接颠覆了技术形态，改变着技术知识增长方式，缩短了技术迭代周期，产业升级对高技能人才提出“高阶能力”要求，市场对个性化、创新型的复合人才的需求越来越多，这是外部环境对我国高校分类改革提出的新要求。
为解释世界各国高等教育系统运行的基本规律，美国学者伯顿·R.克拉克（Burton R.Clark）依据各国高等教育系统内部权力分配的差异，提出一种基于“政府权力—市场力量—学术权威”的“三角协调模型”。他认为政府权力、市场力量和学术权威是影响一个国家高等教育发展的三大主要力量。这三种力量构成一个三角形，三角形内部各个位置代表政府权力、市场力量和学术权威三种力量不同程度的结合，每个角代表一种模式的极端和另外两种模式的最低限度，每个国家的高等教育系统都处在这个三角形内部的某个位置上。三种力量相互博弈，共同构建高等教育体系的运行模式。
克拉克的理论为高等教育系统的组织分析提供了一个以知识、信念和权力为核心的模型，展现了大学内外不同的利益集团如何影响组织变革和管理，尤其是企业与学科之间的张力，以及政府权力、市场力量与学术权威之间制度层面的张力。
高校分类发展的过程，其实质就是高等教育系统运行中政府、市场与学者三大主体相互博弈的过程，因此三角协调模型也适用于解释高校分类发展的路径和规律。
从横向对比视角来看，不同国家的高校有不同的分类发展路径。由于各国社会制度、历史传统、市场环境呈现差异，政府权力、市场力量和学术权威在高等教育三角模型中的位置各不相同，因而不同国家高校系统的权力结构不同，这就造成各国高校分类发展的运行机制有差别。英国主张扩大市场竞争，其分类发展偏向于市场主导型；德国延续了学术自治传统，同时强调学术标准与国家框架融合，其分类发展呈现出国家—学者协同主导特征；中国采用国家统筹管理方式，分类发展是典型的政府主导型。
不仅如此，三角协调模型还适用于解释各国高校分类发展的纵向特征。受内外部环境影响，同一个国家在不同历史时期，政府、市场和学者三者之间的主导力量会发生改变，因而在其高等教育系统三角模型中，高校系统在不同阶段也会选择不同的分类发展路径。
在具体发展过程中，同一个国家在某个历史阶段，若政府力量主导高等教育发展，则其高校分类发展路径在这个阶段倾向于“政府驱动型”；若到另一个阶段，其高等教育发展到高度市场化程度，那么其高校发展可能由市场力量主导，这个阶段其分类发展路径接近“市场驱动型”；待市场化改革进行到某一程度，若这个国家基于管理的需要，通过改革抑制了过度市场化而加强政府管理，那么高校可能就由政府权力与市场力量协同主导，其分类发展路径倾向于“政府—市场协同驱动型”。
例如，英国的高校长期在自治的传统中进行，学术权威主导高等教育发展。但在2010年后，英国鼓励高等教育市场化竞争，因而主导其高等教育分类发展的力量向市场方向移动，演变成了市场力量与学术权威共同主导高校分类发展的格局。因此，同一国家在不同的阶段，其高等教育分类有不同的驱动力，并呈现不同的分类特征。
三、中国高校的类型化定位与区分标准
《纲要》明确了未来中国的高校将基于功能定位和办学方向进行差异化发展，在政策层面直接反映出中国高校中政府、市场、学术三种力量的对比即将发生重要改变。潘懋元指出：“每一类型都应有重点高校，这样高等教育的发展就可以各就各位，避免大家都追随研究型。”这就说明“分类发展”可以推动“分类优秀”，有利于破解高等教育同质化问题。从政策影响来看，把高校分成三种类型至少有三重意义。
第一，打破了传统的职业高等教育与普通高等教育二分法的政策思维，是类型教育走向深层次改革的标志；第二，尊重了高等教育自身的多样性特点，让技能与知识不再成为教育层次的分水岭；第三，职业教育融入应用型高校和技能型高校之中，有利于推动科教融汇、产教融合和职普融通。
关于三大类高校的具体发展定位，目前并没有明确的政策指导，仍是学界正在探讨的一大热点，也是颇具争议的一大问题。在三种高校类型中，学界对研究型高校发展定位的理解相对一致，普遍认为其发展基本定位是聚焦基础研究和国家重大战略需求，培养拔尖创新人才，产出高水平学术成果和原始创新。
这种定位与国际高水平一流大学类似，它承担了一个国家精英教育的重任，是本国高等教育竞争力的典型代表，如美国卡内基高等教育机构分类标准中的博士大学、德国的大学、瑞士的州立大学/联邦理工学院、英国的罗素集团大学、日本的国立大学等。
关于应用型高校和技能型高校的发展定位是最具争议的内容。这是由于政府、市场、学术三方对这两类高校的认识存在偏差，主要有三个原因。
一是两类高校都具备较强的应用特征，二者同一层次教育的人才培养目标、应用研究方向较难做出严格的区分。二是两类高校都强调产教融合，从表面上看，人才培养和应用研究的实现方式类似。三是划分标准带有强制性制度变迁特征，无论是理论界还是办学者对两类高校的划分都缺乏深入研究。
国内有学者认为，应用型高校是连接科学技术理论与社会生产实践的关键桥梁，同时，它的人才培养不仅需要强化实践性，还必须在一定程度上保持学术支撑和知识生成的能力。这种“双重性”赋予了应用型高校独特定位，但也造成了其在类型认知上的模糊与摇摆。
在以上因素的影响下，学界关于应用型和技能型高校的类型认知持有不同论点，有的认为两者是一种办学层次上的区分。有的认为两者是办学类型的区分，即应用型高校就是普通高等教育的一种，不应包括职业高等教育；而技能型高校则是指举办职业高等教育的机构，甚至提出“应谨慎鼓励应用型本科高校举办职业本科专业，可能造成应用型高校的定位漂移，甚至挤占职业本科的发展空间”。
以上论点各有一定道理，本研究基于我国高等教育发展理论，结合分类改革目的及国际分类基本特点，从功能分化的角度，将两类高校发展定位作出相应区分。
首先，应用型高校的发展定位要围绕理论知识应用与产业升级，聚焦技术应用研究、成果转化和复合应用型人才培养，以培养高级应用型人才，服务区域经济和产业发展。有学者认为，应用型高校办学内容、专业布局与结构呈现出更为复杂的多样性，其人才培养方向则覆盖制造、生产、服务、管理等多元领域，既有从事开发的制造工程师、从事生产的技术工程师，也包括第三产业的管理服务人才等等。
因此，应用型高校人才培养的一般特征可归纳为知识体系系统化、基础厚实、创新能力强。其次，技能型高校的核心价值在于通过教育内容创新与技能供给升级，成为衔接教育体系与产业体系的关键枢纽。它聚焦职业技能训练和技术服务，培养具备扎实技术技能，能迅速适应一线生产、管理、服务需要的高素质高技能人才和高端技能人才。其人才培养遵从产业逻辑与职业逻辑，具备很强的实践性。
为更加直观地比较三类高校的发展定位，以工科工程师人才培养定位为例，比较产业发展对不同类型高校人才培养定位的要求（表1）。
从表1可以看出，在产业发展的需要中，三类高校人才培养定位各有侧重。
研究型高校以引领性和创新性为核心特征，其本科层次以培养未来工科学术研发人才为主要目标，博士和硕士层次主要培养工科研发工程师；应用型高校以基础厚实和实用性强为核心特征，主要培养设计工程师，本科层次以培养有较强技术应用能力的设计、制造、工程应用工程师为主要目标；技能型高校以操作性和服务性为核心特征，主要培养职业本科、高职专科层次的生产工程师和服务工程师，其中，本科主要培养精技能、懂管理的生产工程师，专科则培养熟练的现场工程师和运维服务人才。
这种分类培养目标遵从产业链特征，同一产业链的不同环节对理论知识和技术知识要求的侧重点不同，因而需要具备不同功能的高校来完成人才供给，不同类型的高校功能互补，共同为产业发展培养全方位人才。
四、高校分类评价改革的核心挑战与制度性障碍
分类改革既需要宏观的发展导向，也需要微观的分类支持机制。分类支持机制主要包括分类管理、资源配置、分类评价等，其中，分类评价机制至关重要。基于高等教育三角协调模型的理论视角，当前我国高校分类评价机制面临的核心挑战，主要在于政府权力、市场力量与学术权威三大力量在评价系统中的严重失衡。具体看来，当前高校分类评价面临的制度性障碍有以下几个方面。
第一，评价主体与过程过于行政化，行政逻辑取代了市场与学术逻辑。一个完善的分类评价体系，需要国家和地方政府的顶层设计，也不能缺少高校自身的内生动力。我国高校评价的主体、标准、组织、实施、解释等一系列过程均由教育主管部门直接发起，行政色彩浓厚，高校、行业、企业及第三方机构参与度严重不足，导致学术权威与市场力量在高校评价过程中被边缘化。由于政府、市场、学者三大力量在高校评价中的对比过于明显，这一机制不可避免地暴露出教育实践者动力不足、评价专业性受限、评价结果公信力不高等一系列问题。从三角协调模型来看，过度行政化是一种高校评价的机制性障碍。
第二，评价标准高度同质化，掩盖了高校类型与结构的多元性。我国高等教育体系规模庞大，区域差异和类型差异显著，内部结构相当复杂，但过去的评价长期依赖“五唯”等一套高度相似的量化指标，无法体现类型教育的多元化特征，曾引导不同层次、不同类型的高校被迫挤入同一条赛道，破坏了高校多元发展生态。此外，制度设计与分类标准模糊，阻碍分类评价改革。分类评价的前提是需要有精细化的分类标准，只有通过精细而有特色的分类，才能制定出符合各类高校定位的评价指标，有效引导高校回归办学本位。当前，虽然政策层面确立了分类导向，但具体分类标准仍不够明确和系统，导致分类评价在操作层面受限。
第三，传统评价思维惯性催生出强大的路径依赖，严重制约分类评价的政策效能。以“五唯”为核心的同质化评估文化，与分类评价所倡导的多元、特色发展理念存在根本性冲突，形成改革阻力。这种路径依赖具体表现为两个方面：其一，功利化指标导向固化，削弱政策执行效果。由于长期坚持短期的、形式上的、可量化的“业绩指标”，传统功利化的指标评价思维已经形成，这就导致近年来教育部在提倡“破五唯”的时候效果有限。其二，行政化评价机制难以突破。当前评价体系过度依赖“自上而下”的行政主导，缺乏有效的“自下而上”反馈机制，正如学者所指，高校分类改革需“自上而下”“自下而上”协同推进，才能有效推动分类评价改革。
第四，高校评估文化尚未形成，评价活动异化为一种管理过程。当前，高校评估文化缺失是一种普遍现象，尤其缺乏内部质量评估文化。在发达的教育体系下，评估文化已经从监管和专业控制转向以改进为重点的监测，如德国、英国、瑞士等国家。而我国高校评价的核心功能依然停留在监管与控制层面。在实际评价过程中，通过一套简化的量化指标，再结合部分非量化指标，变成一个标准化评价体系。这些指标任务被层层分解，最后分摊到学校各个部门。整个过程都是“自上而下”的，评价结果经常与院校资源配置、学科存废等切身利益关联在一起，让很多高校“谈评色变”。个别高校由于数据采集任务繁重而滋生负面情绪，甚至为了达标而采用假数据等。因而，落后的评价理念和方式难以实现评价的应有功能，最终让评价活动异化为管理过程。
《纲要》明确提出要构建“分类管理、分类评价机制”，学者研究也强调“要坚持深化以分类评价为牵引的高校分类改革，从而促进高校分类发展”。其核心任务在于通过差异化的评价标准，促进各类高校在不同赛道上竞争，从而都能在各自领域办出特色。因此，尽快在新的分类框架下，针对研究型、应用型、技能型等不同类型高校的发展定位，进一步构建精细化分类生态，再制定并完善差异化的评估指标体系，是建立中国特色高校分类体系的紧要任务之一。
五、推动高校分类评价系统性改革的政策建议
教育强国建设是一个系统化的工程。在新的分类改革背景下，需通过多项分类支持政策协同发力，加快推进高等教育高质量发展，才能更快地实现教育强国目标。针对我国高校分类评价面临的评价主体、评价标准、评价路径、评价文化等核心制度性障碍，借鉴国内外先进经验，并结合三角协调模型，提出如下改革建议。
（一）评价主体：尊重市场逻辑和学术逻辑，推动行政部门从直接评价转向宏观监督
在高等教育治理现代化的理念中，行政逻辑不能替代市场逻辑和学术逻辑，因而需要适当引导治理权力的中心从政府角度向市场和学术方向转移。国际优秀的分类评价机制有许多共同点，其中之一便是逐步弱化政府在高等教育系统的直接评价职能，转而更加依赖市场机制与学术共同体评价。此外，成熟的高校评价机制往往采用外部质量评价与内部质量评价相结合的方式，其评价主体由专业评估机构和高校学术权威共同组成，较少有由教育行政部门直接主导高校评价的机制。因此，在评价主体改革方面，应改变“行政主导”的评价思维，推动行政部门从直接评价向宏观监督角色转变，逐步扩大市场力量和学术权威参与度，提高评价科学性与专业性。
（二）评价标准：坚持评价标准与高校定位相匹配原则，创建精细化分类评价生态
确保评价标准的专业性，关键是要尊重行业权威和专家共识，坚持在政府主导下，发挥学术专家的专业价值。“要破解同质化还需构建精细化分类生态。”构建精细化的分类生态是分类评价的前提，根据不同类型高校精细化的发展定位，设置不同的指标和权重，这是分类支持机制的关键部分。评价指标设计必须能够真正体现高校的实际贡献和特色优势，而非简单的量化指标。具体来看，对于研究型高校需重点考察其学术贡献、科研质量和国际影响力；对于应用型高校则要考核技术转移、社会经济效益、校企合作深度、毕业生满意度等应用效果；对技能型高校的评价要采用实践导向，建立“职业资格+职业技能等级+专业能力”的复合评价体系，引入企业专家、行业协会等共同参与评价标准制定，提升评价质效。
（三）评价方式：外部评价和内部评价相结合，以建立高水平的评估文化
当前的评价方式以外部评价为主，而外部评价则由教育主管方组织实施，评价规则、评价过程、评价结果全程由政府力量主导，市场与学术力量参与不足。建设高质量的评估文化是保障高校长远发展的重要因素，离不开多元主体的共同参与，因此，以行业、企业、社会人士为代表的市场力量应共同成为外部评价的主体，同时，要调动高校教师、学生、管理者开展内部评价的积极性，以建立高水平的评估文化。具体需要从两方面着手：一方面，完善外部评价机制，决策机构尤其要重点支持建立独立的第三方评估机制，发挥市场在分类评价中的作用，真正实现“管办评”分离，提高评价科学性；另一方面，完善内部特色评价机制，强化自我评估基础地位，进一步增强高校自身在分类评价中的话语权，并鼓励高校自主确立评价标准，提高评价参与者的积极性，切实推动高校特色化发展。
（四）评价过程：优化高校分类评价的组织实施，强调过程性追踪与监测
评价过程要尊重评价规律。从实施时间方面来看，过短的时间难以保障评价的准确性，许多问题是在连续的活动中彰显出来的，切忌在短时间内采取“走过场”评价方式。在分类评估过程中，要建立中央主管部门、省级主管部门与高校三者之间责权明晰、分工合理的工作格局，通过简化评价流程、减少评价干扰、提高评价效率等优化实施过程，建立起专业、高效的评价机制。此外，根据国际高校优化分类评价机制的普遍经验，强调过程性追踪与监测，依据高校的“成长性”数据与成果，及时调整评价活动，以保护资源薄弱的院校不被边缘化。最后，应公开评估过程与结果，增强评价的透明度和公众信任度。
（五）评价功能：通过分类评价牵引系统变革，全面增强评价的反馈、改进与服务功能
评价功能是评价目标的体现，科学的评价目标影响评价活动的实施。从三角协调模型来看，我国高校以往的评价在政府力量的主导下进行，其评价功能偏向于服务政府管理，在很大程度上削弱了其服务市场和高校自身的功能。依据改革目标，分类评价的主要功能有两个。一是尊重高校的类型特征，破解同质化困境，引导大学向特色化、多样化方向发展。这要求建立完善的整改机制，促使高校根据评估结果进行持续改进，以强化评价的反馈、改进与服务功能。二是打破层次教育思维惯性，激活类型教育功能。需要通过分类评价牵引资源配置、分类管理等分类支持机制变革，引导管理部门根据国家战略和区域发展需求为不同类型高校精准提供资源支持。因此，未来需要逐步优化评价目标，弱化管理思维，加强分类评价服务市场和高校的功能，以推进教育强国建设。
综上所述，我国需要通过调整政府、市场、学术三种力量的对比，从评价主体、评价标准、评价方式、评价过程、评价功能等方面进行系统化改革，促使高校形成以自我评价为基础、多元主体深度参与的分类评价生态，最终建立起与国际高校评价理念接轨的中国特色高校分类评价体系。
(作者：许建领，博士，深圳职业技术大学校长，研究员)